Приоритет борьбы с бедностью над снижением неравенства характерен для стран, переходящих от традиционного общества к индустриальному. Россия к их числу явно не относится
В своем недавнем интервью министр экономического развития Максим Орешкин связал снижение барьеров для экономического роста с преодолением бедности и нехватки человеческих ресурсов. В контексте интервью эти слова скорее обнадеживают — хорошо, что министр экономического развития проявляет живой интерес к положению населения и его компетенциям, рассматривая их не как придаток к экономике или вычет из ее доходов, а как потенциальный источник роста. Однако вырванная из контекста фраза о том, что «проблема бедности в российской экономике гораздо важнее на данном этапе, чем проблема неравенства», многим врезалась в память совершенно обособленно от того, что имел в виду министр. И это уже вызывает озабоченность, потому что идеи в ушах слушателей могут превращаться в свою противоположность.
В какой хозяйственный и смысловой контекст погружает нас попытка противопоставления бедности и неравенства?
Контекст 1: потолок роста благосостояния
В определенных условиях бедность и неравенство могут иметь общее происхождение. В особенности если под «бедными» подразумевается не доля населения, стабильно живущая за чертой бедности, а так называемые малообеспеченные, то есть люди, чьи доходы арифметически поднимаются над этой чертой, но не более чем в 1,5–2 раза. Другими словами, им хватает средств лишь на самое необходимое, но на социальные пособия они рассчитывать уже не могут. Если в стране доля малоимущего населения выше 1/3, а статистика при этом показывает, что средние доходы находятся на уровне не самых бедных стран мира (как в России), то положение малоимущих является следствием стабильного ограничения на доступ к экономическим и социальным благам для значительной доли населения.
Более того, опыт западных стран показывает, что экономический рост может и не приводить к повышению доходов малообеспеченных слоев. И сегодняшняя озабоченность проблемой неравенства в этих странах связана именно с тем фактом, что экономический рост перестал приводить к росту занятости и реальных доходов не только у нижних, но и средних слоев. По расчетам ОЭСР справедлива и обратная зависимость — углубление неравенства сдерживает экономический рост. И если у нас даже проблема экономического роста не решена, опыт развитых стран может послужить предостережением от стратегических ошибок.
Контекст 2: различия в подходах к бедности
Индикаторов бедности достаточно много, но мы остановимся на различиях между «абсолютной» и «относительной» бедностью. Первая основывается на условном нормативном определении количественных границ бедности и установлении минимального размера дохода, необходимого для выживания. С относительной бедностью ситуация сложнее. Она определяется через соотношение дохода человека с некоторым уровнем благ, которые есть у других и которых он лишен. При этом предполагается существование некоторого условного и считающегося достойным уровня достатка.
Во всех случаях при оценке относительной бедности речь идет об определенном способе измерения неравенства. В этом контексте противопоставление решения проблемы бедности решению проблемы неравенства логически выводит политику на индикаторы абсолютной бедности и заставляет ориентироваться именно на них в определении мер и оценке результатов борьбы с бедностью. Но, как показывает опыт разных стран, включая Россию, узкая ориентация на абсолютную бедность легко приводит к формализму, связанному с установлением нормативов и регламентов (границы бедности, размер пособий, проверка нуждаемости и пр.). А при таком подходе снижение рисков попадания в категорию бедных или построение экономических и социальных лифтов для преодоления неблагоприятного положения обычно выходят за рамки политических решений. Между тем именно они являются наиболее действенными и логически связаны с решением проблемы неравенства.
Контекст 3: социально-экономическая отсталость
Если борьба с бедностью становится приоритетом перед другими задачами в социальной политике, то зачастую это свидетельствует о низком уровне экономического развития страны и неспособности взять на себя большие социальные обязательства. Эта ситуация характерна для развивающихся стран и обычно связана с переходом от традиционного к индустриальному обществу. Борьба с бедностью — стандартная повестка социальной политики таких стран. Особенно остра эта проблема там, где высока доля сельского населения. Россия и по структуре занятых, и по этапу технологического развития от этих стран заметно отличается. Кроме того, по уровню ВВП на душу населения Россия находится ближе к развитым странам, она сейчас немногим уступает таким странам с переходной экономикой, как Польша и Венгрия. В списках 2014–2015 годов по этому показателю Россия опережает Турцию и Мексику, не говоря о странах БРИКС.
Контекст 4: либеральный режим благосостояния
Повестка дня социальной политики в любой стране (развитые страны тут не исключение) зависит от «режима благосостояния», то есть установившегося консенсуса между государством, бизнесом и сообществами, включая домохозяйства, по поводу распределения ответственности за благосостояние граждан. Ограничение роли государства сосредоточенностью на «узких местах», таких как бедность или инвалидность, в которых рынок и домохозяйства бессильны, соответствует либеральному режиму благосостояния. При этом проверка нуждаемости и временные ограничения помощи служат сопутствующими условиями ее получения, а основное бремя переносится на негосударственные организации и механизмы взаимопомощи. Такой режим характерен для стран с низким уровнем вовлечения государства в экономику и социальную сферу.
В России даже через год после принятия закона «Об основах социального обслуживания граждан», допускающего в эту сферу негосударственные организации, примерно 95% операторов социальных услуг принадлежат государству, и именно от государства население и сами негосударственные операторы ждут помощи. В таких условиях рассчитывать на установление либерального режима благосостояния нет смысла.
Контекст 5: «ценности выживания»
С точки зрения глобального исследования ценностей в рамках проекта World Values Survey противопоставление бедности неравенству и согласие сосредоточиться на первом, игнорируя второе, свидетельствует о недостаточном продвижении страны от ценностей выживания к ценностям развития и личного самовыражения, то есть фактически о нерешенности проблемы выживания на уровне общества. Угрозы жизнеобеспечению делают как бы несвоевременным обсуждение реализации прав граждан на доступ к социальным и экономическим благам. Но проблема здесь не в пирамиде Маслоу, а в том, что многие члены общества именно в данной стране считают справедливым и первоочередным. Бедность не преодолена и в развитых странах, а прибытие беженцев и трудовых мигрантов регулярно актуализирует эту проблему. В то же время это не отменяет постановку вопроса о так называемом инклюзивном экономическом росте, то есть о расширении доступа более широких слоев населения, включая мигрантов, к лучшим условиям работы, дохода, реализации собственного потенциала и развития навыков. Программа мер по обеспечению инклюзивного роста разрабатывается на уровне ОЭСР уже несколько лет.
Как вписывается российская ситуация в каждый из этих контекстов, еще предстоит разобраться. В любом случае спасибо новому министру за то, что он поднял проблему соотношения бедности и неравенства и поставил вопрос о том, кто должен нести ответственность за преодоление того и другого.
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.