Ведомства завышают нужды по госгарантиям, получатели злоупотребляют поддержкой, а казна теряет из-за этого миллиарды рублей, заявил Минфин в программном документе. Один из способов решения — введение платы за госгарантии
Гарантий больше, чем нужно
Действующая система государственных гарантий по кредитам и инвестпроектам предприятий, которую бизнес все больше воспринимает как бесплатную бюджетную страховку, исчерпала свои возможности — ее нужно менять: прекратить давать гарантии «планово-убыточным» проектам и гарантии со 100%-ным покрытием обязательств, а также ввести плату за гарантийную поддержку государства, следует из опубликованного 6 февраля программного документа Минфина «Основные направления государственной долговой политики» на 2017–2019 годы (.).
К концу 2019 года государственная гарантийная поддержка «достигнет таких масштабов, что ее последствия — государственный долг по условным обязательствам федерального бюджета — станут одним из важных факторов финансовой стабильности России», говорится в документе. В 2016 году существующие госгарантии достигли 2,6 трлн руб. (почти 24% федерального госдолга), к концу 2019 года их объем увеличится до 3,1 трлн руб., следует из прогноза Минфина.
Министерство проанализировало итоги государственной гарантийной поддержки в 2013–2016 годах и пришло к выводу, что лимиты помощи, заложенные в законе о бюджете, практически по всем направлениям значительно превышали объемы необходимой поддержки, которые органы власти указывали в своих заявках. То есть ведомства систематически завышали свои запросы на госгарантии для подотчетных им отраслей и предприятий. В результате фактический объем предоставленных гарантий в рублях в последние годы составил в среднем только 66% от плана. Прямых убытков государство почти не понесло — предприятия исполнили подавляющую часть гарантированных обязательств сами, а гарантийные случаи наступили менее чем по 1% объема действующих гарантий. Но администрирование столь масштабных госгарантий сопряжено с ежегодными издержками в несколько миллиардов рублей, а возместить их возможности нет, поскольку гарантии выдаются бесплатно.
«Чиновник — это всегда максимизирующий бюрократ. Он всеми силами будет подгонять под себя ресурсы и резервы, если какими-то правилами это не ограничивать», — рассуждает директор Института проблем государственного и муниципального управления Высшей школы экономики (ВШЭ) Андрей Клименко.
Поддержку урежут
В следующие три года Минфин снизит объем вновь предоставляемой гарантийной поддержки. В 2017-м планируется выдать госгарантий в национальной валюте на 190,1 млрд руб. (на 87% меньше прошлогоднего уровня), а в следующие два года — 133,5 и 119,7 млрд руб. соответственно. В иностранной валюте объем гарантий все три года останется практически неизменным — на сумму, эквивалентную 81–85 млрд руб. в год.
Объемы поддержки инвестиционным проектам сократят в среднем на 43% по сравнению с прошлым годом, хотя и продолжат считать это направление приоритетным. Объем госдолга по гарантиям продолжит расти, но более низкими темпами по сравнению с предыдущими годами. Нагрузка на бюджет увеличится, причем в основном речь идет о бюджете будущих периодов, так как обязательства по госгарантиям — долгосрочные (до 30 лет). Ежегодные объемы ассигнований в рублях на исполнение гарантий придется увеличить — в среднем на 55,7 млрд руб. (+122%).
В конце 2016 года государство почти 800 млрд руб. кредитов, которые взяли оборонные предприятия, занимавшиеся выполнением заказа для перевооружения армии. Это привело к резкому увеличению дефицита бюджета по сравнению с первоначальным планом. В 2011–2014 годах при выполнении гособоронзаказа реализовывался механизм кредитования предприятий ОПК под государственные гарантии. За этот период оборонным предприятиям выдали кредитов под госгарантии на сумму почти 1,2 трлн руб.
Механизм надо менять
Минфин выделяет несколько недостатков существующей практики. Во-первых, отсутствие ответственности бенефициаров гарантий за невыполнение инвестиционных проектов, которым оказывало поддержку государство. Среди проблем Минфин также называет предоставление поддержки «планово-убыточным проектам» и неэффективным предприятиям, плохую оценку распределения рисков между кредитором, заемщиком и государством, а также «отход от базовой логики государственной гарантийной поддержки», согласно которой власти должны помогать предприятиям из стратегических важных отраслей, причем лишь тем из них, что испытывают сложности в привлечении займов из-за макроэкономической ситуации. Кроме того, указывает Минфин, некоторые получатели антикризисной помощи не соблюдают ограничения, в частности выдают премии и бонусы топ-менеджерам.
Из-за этого бизнес воспринимает госгарантии как «отсроченное бюджетное финансирование», которое помогает увеличить доходность и рассчитаться по долгам, но при этом препятствует адекватной оценке рисков по проектам, поддерживаемым госгарантиями. Как следствие, у банков-кредиторов пропадает мотивация контролировать финансовое положение заемщиков. «Более того, все чаще имеют место попытки решать проблемы «токсичных» активов путем получения государственных гарантий при рефинансировании заведомо безнадежных долгов и перекладывания всех рисков кредитования проблемных предприятий на федеральный бюджет», — говорится в документе. Этот подход ставит государство «в заведомо неравное положение, когда гарант, не являясь полноправным участником гарантируемых сделок, лишен возможности управлять имеющимися предпринимательскими рисками».
В России нет системы платности гарантийной поддержки, как, например, в странах ОЭСР, где стоимость гарантии связана с уровнем риска проекта, жалуется Минфин. Власти постоянно несут издержки в связи с масштабами помощи — они составляют несколько миллиардов рублей в год. «В условиях имеющихся бюджетных ограничений и массового характера предоставления государственных гарантий вопрос о введении платности за получение госгарантий перестает быть чисто теоретическим», — считают авторы «Основный направлений». Гарантии на возмездной основе — это правильный подход, который будет заложен в расчеты ведомств и поспособствует тому, чтобы они не завышали нужды в поддержке, соглашается Андрей Клименко из ВШЭ.
Минфин также предлагает отказаться от гарантирования уплаты процентов по кредитам, предоставлять госгарантии, покрывающие 100% обязательств, только в исключительных случаях, запретить давать гарантии банкам, утратившим контроль за использованием средств, усилить ответственность участников программ и повысить требования к отбору проектов и заемщиков.